МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ: МЕХАНИЗМЫ ВЛАСТИ И ИХ ЭФФЕКТИВНОСТЬ. СВОДНЫЕ МАТЕРИАЛЫ ЗАОЧНОЙ ДИСКУССИИ. Под общей редакцией д-ра ист. наук А.Е. Загребина и д-ра ист. наук С.В. Любичанковского. — Екатеринбург-Ижевск. Изд-во УИИЯЛ УрО РАН, 2010. — 496 с.

Опубликована в «Социум и власть», 2010, № 4, с. 120–122.

Динамичная модернизация государственной сферы начала XXI в. обусловливает высокую актуальность осмысления и усвоения исторического опыта государственного управления в России. В стране и за ее пределами сложился устойчивый интерес к истории регионального управления Российской империи, вниманием ученых охвачены трансформации структур и практик местных государственных учреждений в периоды XVIII – начала XX вв., в научный оборот систематически вовлекаются массивы оригинальных источников, продолжается процесс накопления разнообразного фактического материала. Высокопрофессиональный уровень и достигнутые результаты конкретных исследований объективно свидетельствует о необходимости конституирования изучения вопросов истории местного управления в качестве самостоятельного научного направления.

В сентябре 2008 г. Удмуртский институт истории, языка и литературы Уральского отделения РАН (Ижевск) и Поволжский филиал Института Российской истории РАН (Самара) инициировали проведение заочной дискуссии по теме «Местное управление Российской империи и ее Урало-Поволжского региона в пореформенный период: механизмы власти и их эффективность». Целью проекта, продлившегося до сентября 2009 г., являлось объединение специалистов в области истории регионального управления пореформенной России и ориентирование группы тематически, хронологически и методологически разобщенных исследований на интегральную картину развития местного управления Российской империи в Урало-Поволжском регионе. Модератор дискуссии (С.В. Любичанковский) определил центральный объект коллективного исследования (эффективность функционирования системы), выделил «равновесную» парадигму (структурно-функциональный подход) как обладающую наибольшим эвристическим потенциалом при разработке заявленной научной проблемы и составил актуальный вопросник, предложенный вниманию коллег в России и СНГ, а также размещенный на ряде научно-информационных сайтов в Интернете.

Дискуссия закономерно переросла запланированные региональные рамки, затронув комплекс общероссийски значимых проблем, и побудила оргкомитет проекта скорректировать изначально заданную тему. Наряду с российскими учеными из Белгорода, Ижевска, Казани, Калуги, Кирова, Кургана, Москвы, Нижнего Новгорода, Новосибирска, Омска, Оренбурга, Орла, Перми, Самары, Саратова, Стерлитамака, Сургута, Ульяновска, Челябинска и Ярославля, активное участие в дискуссии приняли представители научных центров зарубежных стран – Берлина, Вены, Киева, Нью-Джерси, Оттавы, Саппоро, Филадельфии и Хельсинки. 

В обсуждении каждого из 15 вопросов, предложенных модератором, приняло участие от 5 до 19 специалистов. Наибольший интерес участников дискуссии вызвали теоретико-методологические аспекты темы, вопросы о взаимосвязи эффективности функционирования системы управления с социокультурным обликом местных служащих и личными характеристиками региональных руководителей (4 и 5), реальных лидерах правительственной администрации и устоявшихся механизмах осуществления власти и управления в губернии (6 и 10), эффективности взаимодействия коронной администрации и органов самоуправления (9), наконец, управленческой специфики отдельных областей империи в пореформенный период (14).

Таким образом, авторы, прежде всего, сформулировали подходы к проблеме соотношения базовых понятий – «местное управление» и «местное самоуправление». Одна группа исследователей рассматривает местное управление как наиболее широкое понятие, обозначающее систему всех органов управления территорией, другая группа предлагает считать названные понятия институционально разделенными. Особое мнение (Н.Л. Семенова) касалось различного употребления данных понятий в организационном и функциональном контекстах. Участники предложили альтернативные иерархии понятий, связывающих воедино отдельные уровни вертикали власти в губерниях. К использованию рекомендованы два новых понятия, позволяющие существенно уточнить принципы организации местной власти в пореформенный период: «выборная служба» (В.А. Воропанов) и «система губернаторской власти» (С.В. Любичанковский). 

При анализе эффективности местного управления было обращено внимание на важность учета приоритетности интересов верховной или региональной власти или населения территории (О.В. Ищенко), уровня политико-правового развития региона (В.А. Воропанов). На основе конкретно-исторических материалов авторы указали среди критериев эффективности умение разрешать социальные конфликты и содействие прогрессу территорий (В.М. Марасанова, И.Т. Шатохин), степень решенности хозяйственных проблем (Е.П. Баринова), своевременное рассмотрение дел (Н.Л. Семенова, Р.И. Кантимирова), соотношение результата и затрат, результата и целей, результата и ценностей (Д.А. Старков), уровень развития внутреннего кризиса власти (С.В. Любичанковский), достоверность полученной в центре с мест информации (Е.А. Съемщиков), взыскания и поощрения в послужных списках чиновников как косвенный критерий (В.А. Воропанов), для земских и городских органов – финансовый критерий формирования бюджета (С.А. Андреев, Г.Э. Емалетдинова). С.В. Любичанковский определил мерилом ослабления эффективности аппарата управления развитие в нем внутреннего кризиса и обосновал дробную критериальную систему, предполагающую оценки функционирования системы управления как «высокоэффективное», «эффективное», «малоэффективное» и «неэффективное».

Большинство дискутантов признали и аргументировано показали рост общей образованности и квалифицированности как позитивные тенденции в среде губернских чиновников, однако в вопросе о зависимости эффективности местного управления от профессионализации служащих позиции исследователей разделились на противоположные. В то же время авторы единодушно признали отсутствие в пореформенный период снижения уровня коррупции и волокиты в системе местного управления. Прозвучали мнения как о том, что гипертрофированный бюрократизм и формализм касался только коронной администрации (М.Ю. Мартынов), так и об усложнении форм и методов злоупотреблений в связи с введением органов самоуправления (Н.Г. Поврозник, А.Б. Гуларян). Дискуссия выявила формирование и активное развитие нетрадиционного для историографии подхода к оценке статуса и власти пореформенного губернатора, лишенного абсолютного влияния на систему. Ученые сошлись на идее неоптимальности пореформенной структуры вертикали власти в губернии, влекшей закономерное продуцирование конфликтов в среде местного руководства. Оценивая взаимодействие органов губернской администрации и земско-городского самоуправления, исследователи высказались как о системной предопределенности конфликтов, так и, напротив, об их стремлении к сосуществованию. 

Среди популярных механизмов власти дискутанты отметили «письменные технологии» (А.В. Ремнев), совокупность принципов единоначалия и коллегиальности в решении дел и развитости неформальных средств воздействия (Д.А. Старков), микрополитику в земствах как социальный феномен реализации с помощью организационной власти личных интересов в соперничестве с конкурирующими интересами (А.Б. Гуларян). Авторы признали роль канцелярских чиновников в реализации механизмов местного управления самостоятельным и значимым фактором пореформенной действительности. Качество «обратной связи» местной администрации с населением оценивается критически, отмечается росшее неуважение населения к местным чиновникам и, как следствие, антибюрократическая направленность российских революций начала XX в.

Обсуждение проблемы эффективности в контексте региональной управленческой специфики было связано с определением структуры империи в региональном плане и динамики ее развития (С. Беккер, А. Каппелер, А.В. Ремнев, Л.Е. Горизонтов, Д.В. Васильев), базовых механизмов имперского управления периферией (А. Каппелер, Й. Баберовски, Л.Е. Горизонтов, Д.В. Васильев, С.В. Любичанковский), а также с обращением к опыту управления Урало-Каспийским и Урало-Поволжским макрорегионами и рядом составляющих их субрегионов (К. Мацузато, Л.Е. Горизонтов, И.К. Загидуллин, Д.А. Старков, Н.Л. Семенова). С. Беккер и А. Каппелер констатировали неосуществимость в конкретно-исторических условиях пореформенной России планов полной интеграции имперских периферий с центром. А.В. Ремнев и Д.В. Васильев настаивают на использовании в науке понятия «внутренней периферии» как промежуточной формы между «ядром» и «окраинами»,  свидетельствующей о более сложной и гибкой структуре Российской империи. Ученые уделили особое внимание взаимодействию центра и местных элит как ключевому элементу механизма имперского управления периферией (А. Каппелер, Л.Е. Горизонтов, Й. Баберовски, С.В. Любичанковский, Д.В. Васильев). Дискутанты раскрыли объективные причины уклонений от имперских стандартов и спецификации региональных систем управления, непосредственно влиявшие на эффективность реализации властных полномочий.

Таким образом, рецензируемый сборник материалов стал знаменательным событием в научной жизни. Заочный диалог ученых продемонстрировал пути достижения консенсусной позиции, выявил сущность методологических разногласий и способствовал выстраиванию основных подходов к решению ключевых задач проблематики. Как справедливо отметил проф. С.В. Любичанковский, дискуссия не только позволила зафиксировать наличный уровень представлений о местном управлении пореформенной России, но и представила продуктивный опыт организационного объединения усилий ученых, ориентировала исследователей на теоретическое осмысление и системное освоение предметной области научного направления. Опубликованные материалы свидетельствуют об успешном становлении изучения эффективности местного управления имперской России в качестве самостоятельной и перспективной отрасли научных знаний, развитие которой приближает общество к пониманию особенностей, закономерностей и характера эволюции российской государственности.